Segurança nacional e defesa da democracia: notas sobre o PL n° 2.462/1991, por João Gabriel Madeira Pontes

No post de hoje, o Blog da BVPS publica texto do advogado e constitucionalista João Gabriel Madeira Pontes sobre o projeto de lei n° 2.462/1991, que pode vir a substituir a atual Lei de Segurança Nacional (LSN).

O texto se dedica à tramitação do projeto, atualmente em fase de análise para veto ou sanção do executivo, e aos dilemas colocados pelos mecanismos jurídicos de preservação da institucionalidade em tempos de crise.

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Boa leitura!

Segurança nacional e defesa da democracia: notas sobre o PL n° 2.462/1991

por João Gabriel Madeira Pontes [i]

No último dia 10 de agosto, foi aprovado pelo plenário do Senado Federal o Projeto de Lei n° 2.462/1991, de autoria do então deputado federal Hélio Bicudo (PT/SP). A proposta legislativa, em sua atual versão, incorpora ao texto do Código Penal os crimes contra o Estado Democrático de Direito, revogando a Lei n° 7.170/1983, mais conhecida como Lei de Segurança Nacional ou LSN. Dentre os vários projetos de lei sobre o tema – muitos já arquivados –, o PL n° 2.462/1991 era o que se encontrava em estágio mais avançado de tramitação, e vem recebendo atenção especial da imprensa, da academia e da sociedade civil, tendo em vista os seus possíveis impactos sobre a tutela das liberdades fundamentais e dos direitos políticos no Brasil. O projeto de lei já foi encaminhado para o Presidente da República, que deverá analisá-lo, conforme prevê a Constituição, em até quinze dias úteis.

Por um lado, o PL n° 2.462/1991 extirpa do ordenamento jurídico nacional um dos principais entulhos autoritários herdados da ditadura civil-militar, que é a Lei n° 7.170/1983. Embora menos draconiana que as leis de segurança nacional que a precederam, a LSN ainda mantém viva a lógica de repressão implacável aos supostos inimigos internos da pátria brasileira que inspirou a criação da doutrina de segurança nacional pela Escola Superior de Guerra e que fundamentou a prisão, a tortura e o assassinato de opositores da ditadura. Trata-se, pois, de entulho autoritário com forte potencial de estoque.[1] Não à toa, desde a eleição do atual Presidente, o governo federal vem se valendo cada vez mais dos termos propositalmente vagos e abertos da lei em questão para, de forma ilegítima, perseguir os seus críticos e criminalizar meras opiniões.[2]

O PL n° 2.462/1991 insere-se, assim, no contexto mais amplo de questionamento da constitucionalidade da Lei de Segurança Nacional, que não envolve apenas o Poder Legislativo. De fato, o debate também está sendo travado, ao mesmo tempo, nas trincheiras do Supremo Tribunal Federal, no âmbito das Arguições de Descumprimento de Preceito Fundamental (ADPFs) n° 797 e n° 799.[3] Porém, na Corte, a discussão está fria. É que, diante da sua relação tempestuosa com o governo federal, o Tribunal vem adiando o julgamento da matéria, seja para não causar novos conflitos com o Presidente da República em tema que lhe interessa diretamente, seja para prestigiar a atuação do Parlamento, dando-lhe maior protagonismo em busca de apoio em futuras disputas com o Executivo. Em casos polêmicos como este, é comum – embora muito custoso para a sua própria imagem institucional e para a tutela da Constituição – o STF fazer cálculos políticos dessa natureza.

Por outro lado, ao continuar se valendo do Direito Penal para proteger o Estado Democrático de Direito, o projeto de lei em questão parte da premissa de que mesmo democracias tolerantes – nas quais, a princípio, diferentes agendas políticas devem ser tratadas com o mesmo grau de respeito e de consideração – precisam se munir de instrumentos jurídicos de autodefesa em face de agentes, grupos e movimentos autoritários. Caso contrário, corre-se o risco de se transformar o pacto constitucional em uma missão suicida.[4] A preocupação com a salvaguarda eficaz do Estado Democrático de Direito, que remete ao conceito de “democracia militante” elaborado por Karl Loewenstein diante do avanço do fascismo na Europa da década de 1930,[5] revela-se igualmente importante no Brasil de 2021. Afinal, por aqui, o poder também é hoje ocupado por figuras políticas sem nenhuma credencial democrática, que têm o hábito inadmissível de ameaçar o bom funcionamento das instituições constituídas.

Ocorre que o PL n° 2.462/1991, ao menos na redação aprovada pela Câmara dos Deputados e pelo Senado Federal, não está livre de problemas. O projeto de lei, por exemplo, não só mantém a agravante de pena prevista no Código Penal para os crimes de calúnia, difamação e injúria cometidos contra o Presidente da República, como também estende os seus efeitos para os casos em que a vítima for o Presidente da Câmara, do Senado ou do STF. O PL n° 2.462/1991 se espelha, quanto a esse ponto, no art. 26 da Lei de Segurança Nacional ainda em vigor, de modo a possibilitar a caça aos críticos dos poderosos de ocasião. Da mesma maneira, apesar dos riscos gerados pela militarização galopante do poder político, o projeto de lei insiste em punir quem incita a “animosidade” entre as Forças Armadas, ecoando os termos vagos do art. 23, inciso II, da atual LSN. Sobretudo em tempos de anormalidade institucional como o que vivemos, essas potenciais armadilhas deveriam ter sido desativadas pelo Senado Federal para que o PL n° 2.462/1991 não se torne uma “Lei de Segurança Nacional 2.0”.[6]

Mais adiante, o Congresso Nacional também deverá se preocupar com outro problema, que diz respeito aos efeitos práticos oriundos de eventual veto do Presidente da República ao projeto de lei em questão. Como se sabe, qualquer proposta legislativa, depois de passar pelas duas casas do Parlamento, é encaminhada ao chefe do Poder Executivo, que pode sancioná-la ou vetá-la, parcial ou integralmente. Levando-se em conta que o PL n° 2.462/1991 revoga a atual LSN, eventual veto presidencial a trechos do projeto pode criar vácuos legislativos quanto a determinadas condutas efetivamente atentatórias ao Estado Democrático de Direito, gerando o que, no jargão jurídico, chama-se de “abolitio criminis”, isto é, a extinção do crime para fatos ocorridos no passado. Dessa forma, caso o Congresso Nacional não aja a tempo para derrubar o veto do Presidente, poderão restar esvaziados os inquéritos instaurados pelo STF, com base na LSN ainda em vigor, para investigar atos contrários à democracia brasileira – muitos deles cometidos pelo Presidente, por aliados próximos e por integrantes da família Bolsonaro.

Nota-se, portanto, que são muitas as variáveis em jogo na discussão sobre o PL n° 2.462/1991. A LSN já vai tarde, isso é um fato. No entanto, quando rascunhos de tiranos tentam fazer do país um rascunho de democracia, é fundamental erguer novas barreiras jurídicas que possam proteger a Constituição e a cidadania do avanço do autoritarismo. Em última análise, deve-se evitar a todo custo que a inércia institucional, motivada pelo colaboracionismo, pela negligência ou pela covardia, conduza-nos a cenários verdadeiramente críticos, em que o Direito nada vale ou para os quais nada tem a dizer.[7] A questão é que, quando entra em cena o aspecto penal, com a intensidade, o furor e a violência que lhe são característicos, todo cuidado é pouco. Ao aprovar o PL n° 2.462/1991 nos termos mencionados, o Congresso Nacional perdeu a oportunidade de corrigir certos desvãos autoritários. Agora, deverá atentar às possíveis manobras do governo na última fase de tramitação do projeto.


[1] Cf. MENDES, Conrado Hübner. “O entulho autoritário era estoque”. Quatro Cinco Um, ano 04, n° 31, 2020, pp. 24-25.

[2] Segundo levantamento feito pelo jornal Folha de São Paulo, foram 77 inquéritos instaurados com base na Lei de Segurança Nacional entre 2019 e 2020, ao passo que, antes, tal cifra era muito menor: em 2018, foram 19 inquéritos; em 2017, apenas 5; em 2016, 7; em 2015, 13. Cf. Folha de São Paulo. “Inquéritos como o do advogado na CNN duplicam e batem novo recorde sob Bolsonaro”, 21/01/2021. Disponível eletronicamente em: <https://www1.folha.uol.com.br/colunas/painel/2021/01/inqueritos-com-base-na-lei-de-segurancanacional-duplicam-e-batem-novo-recorde-sob-bolsonaro.shtml?origin=folha&gt;.

[3] Relatadas pelo Min. Gilmar Mendes, as duas ações têm como objeto a LSN, mas possuem diferentes escopos: enquanto a ADPF n° 797, ajuizada pelo Partido Trabalhista Brasileiro – PTB, visa à declaração de inconstitucionalidade de toda a lei, a ADPF n° 799, patrocinada pelo Partido Socialista Brasileiro – PSB, questiona apenas determinados dispositivos, mantendo incólumes preceitos voltados à defesa da ordem democrática em tempos de avanço do autoritarismo. O autor deste texto adverte os leitores de que é um dos advogados responsáveis pela elaboração e pela condução da ADPF n° 799.

[4] Como advertiu Robert H. Jackson no julgamento do caso Terminiello v. Chicago pela Suprema Corte dos Estados Unidos (337 U.S. 1, 1949), não se pode interpretar a Constituição de modo a convertê-la em um pacto suicida.

[5] Cf. LOEWENSTEIN, Karl. “Militant Democracy and Fundamental Rights, I”. The American Political Science Review, vol. XXXI, n° 03, 1937, pp. 417-432; e LOEWENSTEIN, Karl. “Militant Democracy and Fundamental Rights, II”. The American Political Science Review, vol. XXXI, n° 04, 1937, pp. 638-658. Na literatura brasileira, cf. PONTES, João Gabriel Madeira. Democracia militante em tempos de crise. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2020.

[6] A expressão é de AMPARO, Thiago. “Lei de Segurança Nacional 2.0”. Folha de São Paulo, 05/05/2021. Disponível eletronicamente em: <https://www1.folha.uol.com.br/colunas/thiago-amparo/2021/05/lei-de-seguranca-nacional-20.shtml&gt;.

[7] A advertência inspira-se na famosa frase de Gerhard Anschütz, que, no debate sobre o que fazer na ausência de uma lei orçamentária – questão, convenhamos, muito menos espinhosa do que a controvérsia acerca da autodefesa da democracia em tempos de recrudescimento do autoritarismo – disse, sem rodeios: “Aqui acaba o Direito Público” (“Das Staatsrecht hört hier auf”, no original). Cf. SCHMITT, Carl. Political Theology: four chapters on the concept of sovereignty. Traduzido para o inglês por George Schwab. Chicago: The University of Chicago Press, 1985, p. 14-15.

[i] Mestre em Direito Público pela Universidade do Estado do Rio de Janeiro – UERJ. Colaborador da Clínica de Direitos Fundamentais da UERJ – Clínica UERJ Direitos. Advogado com atuação em litígios estratégicos de direitos humanos perante o Supremo Tribunal Federal.

A imagem que ilustra o post é:

PRETO X BRANCO X VERMELHO, Amilcar de Castro, 1999.

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